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陈季冰的博客

生于60年代

 
 
 

日志

 
 
关于我

陈季冰,1967年12月生于上海,毕业于复旦大学新闻学院。曾任上海经济报副总编辑、东方早报副主编,现就职于上海商报社。著有从近现代历史出发探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》。本博客内所有文章(除特别注明外)版权均为陈季冰所有,欢迎浏览,如欲转载,请事先与本人取得联系。 chjb@vip.sina.com

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乡村凋敝与“行政主导型”城市化  

2016-02-28 05:20:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    春节很快就过去了,对“农村凋敝”、“故乡沦陷”的一年一度的凭吊也随着潮水般的返城人流一同迅速消退,只留下一段日渐疏离的关于乡村的无奈记忆。

    然而,除却社交媒体上那些伤感的文学抒情、空洞的道德指控和欲言又止的个人体验式报道之外,我们总还是应当多做一些什么,方能让我们祖祖辈辈的家园免于一天天继续凋敝下去。

    当代中国农村的凋敝是一个囊括了经济衰败、生态破坏与道德滑坡等社会生活诸多层面问题的系统性的困境,它的成因和解决方案毫无疑问也应该是复杂、多样和系统性的。最表面和直观的原因是中国史无前例的大规模城市化吸纳走了乡村中的青壮年——他们既是经济财富的创造者,也是最有活力的社会中坚力量,而将“空巢老人”和“留守儿童”的沉重负担扔给了乡村。这种观察也是在当下中国最容易激起乡村与城市、底层与中产之间对立撕裂的理由。

    城市化是经济和社会现代化的必然趋势,然而城市化必然导致乡村的凋敝吗?可以说,欧、美、日等绝大多数发达国家走过的现代化路程均不支持上述判断。因此,当代中国农村的凋敝不是社会演化至某一阶段的普遍问题,而是一种鲜明的“中国特色”。我刚才已经说过,这是系统性问题,需要系统性和多样化的解决方案。但在本文中,我只选取其中一个我认为比较重要的视角来讨论。

    从很大程度上说,无论是经济萧条、生态恶化还是民风败坏……这些问题都可以追究到一个重要原因上:中国农村公共产品供应的严重不足——它包括基础设施、教育、医疗、社会保障、休闲娱乐等等。当然,从很大程度上说,公共产品供应不足的主因,又是县乡两级公共财政的严重困窘。

    循着这一逻辑,我认为,上世纪80年代兴起的“(地级)市管县”行政体制和90年代的分税制改革,是造成当前农村衰败的两个最重要的动因。

 

一.地级市

 

   “市管(辖)县”差不多是一种全世界独有的行政管理体制,它的诞生几乎与改革开放同步。不过,自上世纪80年代初首次出现“市管县”以后,有关它的争议就从来没有停止过。

中华人民共和国宪法中并没有地级市这一层级,宪法第三十条规定:省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”;直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。也就是说,“市”与“县”在国家根本大法中处于同一层级,并非目前实际上的上下级关系。而且,无论是横向比较当今国际通行情况还是纵观古代中国,实行的都是三级行政体制。事实上,新中国成立一直到上世纪80年代,中国也都一直是“中央--县(市)”三级行政机构,但从80年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县四级。如果加上最基层的乡(镇)的话,实际上是五级行政体制。

也有人认为,四级体制自古就有(古代省与县之间的“府”相当于现在的地级市),区别只在于“虚四级”还是“实四级”。实际上,当代中国的省与县之间原来也有一个被称为“地区行署”的小型机构,今天的所谓“地级市”便是在地区行署的基础上诞生的。但地区行署并非一个“实”的层级,实际上只是省政府派出的一个联络协调办公室。

然而,随着时间推移,这种“市管县”行政体制显现出日益严重的弊端。因为在现行财政转移支付和分税制的情况下,地级市为了中心城区的发展需要,往往截留所辖县的资金,并动用各种行政力量将绝大多数要素都集中到城市,致使城乡差距越拉越大。有句话十分形象地指出了这种城乡差距:中国城市像欧洲,而农村像非洲。

我父母的故乡在与上海一水之隔的江苏省海门县,它现在是地级市南通市下辖的一个县级市。如同中国的所有乡土地方一样,海门县也有自己引以为豪的历史人物和地方特产,包括近代著名政治家、民族实业家张謇、金石书画家王个簃及诗人卞之琳,还有茵陈酒(颐生酒)等。其中最出名的当数末代状元、洋务运动干将张謇。由于他是海门县长乐镇(现称常乐镇)人,且长期跟随合肥籍的晚清重臣李鸿章从事洋务运动,因此我老家有一句流传甚广的对子,叫做“状元长乐百姓忧、宰相合肥天下瘦”,以形容晚清末年中国民不聊生的社会状况。不过,自从海门成为地级市南通市管辖的一个县以后,张謇就变成了南通人,他的博物馆也建在南通市区内;当然,茵陈酒等自然也变成了南通特产……

我并非站在海门一县的立场上,气量狭窄地不愿意让家乡的历史文化在更广层面上让更多人分享。海门人张謇的确在整个南通许多地方留下过重要的历史印记,毫无疑问也是南通人,他还是江苏人,当然更是中国人,假如南通市的确是为了更好地保护和发扬本地的文化传统,那么它将张謇和茵陈酒据为己有,让更多人知道,客观上应该是一件好事情。但撇开张謇与海门及南通的相对复杂的关系不说,事实上,眼下许多地方为了争一个历史名人——甚至是像诸葛亮这样1000多年前的古代人物——的籍贯地,究竟是出于何种动机。相信所有人都心知肚明,所谓“文化搭台,经济唱戏”嘛!这些事例让我们一目了然地看到“市”是如何掠夺“县”的文化资源的。文化资源毕竟还只是一种十分间接的资源,其他能够带来更直接的财富的自然、经济和社会资源,也就更加可想而知了。

因此,自2005年的“十一五”规划开始,中央政府就提出要理顺省级以下财政管理体制,推行“省直管县”的财政体制,到目前为止也已在多个省份和地区进行了多年试点改革,据说有些地方已经取得一些成效。

但要建立更加科学合理的行政分级管理体系,仅从财政上单兵突进,前景是不乐观的。因此,财政“省管县”只能是行政“省管县”的一个前奏和短暂的过渡。事实上,在没有后者的情况下仅在财政上贸然实施“省管县”,已经造成了更为意想不到的政府行为扭曲。

例如,对于某些经济比较发达的地级市,在“市管县”体制下,市对县多少还是有财力支持的。实行“省管县”后,市级财政当然就会认为从此再没有相应的责任了。因此,在某些财政配套资金问题上,原由市级财经配套的部分,却由于管理体制的改变而不能到位。原本是为了改善县域经济的“财政省直管县”反而进一步加重了县级财政的困难。相信,今后地级市域内一定会出现比现在更多的“断头路”和“半截管道”现象。此外,“财政省管县”体制会使地级市产生强烈动机,将所辖的富裕县改为区,同时千方百计把贫困县踢出去。几年前,浙江省湖州市试图把下辖的长兴县改为区,而湖南省衡阳市试图把下辖衡山县的一个富裕镇划入市区,都遭到了当地老百姓近乎一致的反对,几近酿成严重群体性事件。

而站在地级市的立场来看,财政“市管县”实在是一种在原来的事权不匹配并未得到任何实质性改变的前提下增加新的事权不匹配的做法——市对县没有了财权,但却要继续承担过去的所有责任,如市场监督、社会治安等公共服务。

可以想象到的另一种可能性还不是上述行为改变,而是市利用对县的其他行政权力——其中最重要的是干部人事权——以各种变相手段阻碍财政“省管县”的真正落实。按照目前干部管理体制,地市级党委直接领导县级党委,县一级官员的任免权还牢牢掌握在地级市党委手里,这就决定“县”很难有能力违抗“市”的意志。而在当下的中国,许多经济活动和财务往来远远超出了公开帐面上的那个“钱袋子”,只要市仍旧管着县的“官帽子”,县在财政上与省之间的直接往来就难免遭遇“梗阻”,其独立性也就难免大打折扣。所以有县级官员已经说了,“你怎么也翻不出人家的手掌心,其中关系微妙,只可意会。”

 

二.县级市

 

在稍微轻一点的程度上,上世纪90年代出现的“县级市”也是这种行政主导的“攫取型”城市化大合唱的一个声部。

仍然说说吾乡海门,1994年,在“撤县建市”的大潮中,它也急不可耐地扔掉了已经穿在身上1000多年的那件土里土气的“县”的外衣(据史书记载,海门第一次建县是在五代十国时期的后周显德五年,即公元958),改称自己为海门市。

不过,出生和居住在上海的我以及我的亲戚们在碰到各种表格中的“籍贯”一栏时,依旧会认认真真地填上那个实际上已经不存在了的“江苏省海门县”。另外,我这一生也从未在任何表格的籍贯栏上填过“南通市”。我那对故乡充满眷恋的老父母一向认为自己是江苏人氏,是海门人氏,但他们从来没有告诉过我,他们是南通人。在我观念里,南通与我的关系差不多相当于苏州或无锡——它们都是我老家农村的邻近城市。

我妻子祖辈的老家是江苏宜兴,她似乎也从来没有认为过自己是无锡人(现在的宜兴市也是一个县级市,隶属于地级的无锡市,历史上的更多时候在常州府之下)。我想,这大概就是中国这个历史悠久的广袤国家的自然和文化传统。“县”是一个拥有2000多年历史的基本行政单位,“省”只有七、八百年历史,而“市”则完全是近代以后的产物。因此,在绝大多数情况下,中国乡土的方言、风俗以及建立在它们之上的地域归属和认同也是以县为基本单位的。比县更高一级的认同单位则比较复杂,通常是省,但也有超越省域范围的。例如,我一般不会把南通市人当同乡,但我反而会把上海市崇明县人视为同乡。因为海门县和毗邻的启东县原先是长江泥沙堆积成的一块沙洲,那里的最初居民是在明朝后期从崇明岛迁徙过去的,这三个地方方言和生活习俗至今仍然几乎完全相同。

    海门从“县”变成“市”以后,县城的面积确实成倍扩大,城中心广场上还竖起了一个外型很像艾菲尔铁塔的巨大的电视信号发射塔,从老远的田间就能看见它。我每次陪父母回老家,都能感受到它的一派热火朝天的城市化景象。

说起这个城市化,有一点让我父亲颇为不满。他小时侯曾经从乡下到县城的海门中学求学,那时还是民国末年。就像所有的县城一样,过去的海门县城也是有自己的名字的,叫茅家镇。它甚至未必是全县规模最大的镇,与县域内其他10几个镇的唯一不同之处只在于县政府设治于此。这个名字寄托了我父亲少年时代的艰苦岁月和美好梦想。可是当“海门县”变成了“海门市”以后,乾隆年间就有的茅家镇的历史也就划上了句号。如今,如果在过去的镇中心随便向一个小孩打听“茅家镇在哪里”的话,他多半会以为你问的是一个外地名字!我妻子的老家宜兴差不多也是这样,只是“阳羡”(宜兴古称)这个拥有2000多年历史的古老名称消失得比茅家镇更早。我当然不是一个食古不化的人,从不认为我们不能够对历史上沿袭下来的东西做任何改变。我举上面的例子只是想说明,历史和文化的自然延续其自己的道理,靠行政力量骤然改变它,也许会产生许多意想不到的后果。好比说把江苏省改为江苏直辖市的话,那么六朝古都南京的命运就将是从此被在史书中抹去。

正如我们已经见到的,县城与地级市区的急速扩张,都是以乡村和其他市镇的凋敝为代价的。比如在宜兴,自古以来,以出产紫砂壶而著称于世的丁蜀镇的经济实力一直远远强于县城宜城镇,其市况之繁华也远胜于后者。但仅过了短短20多年,今天你再去比较一下丁蜀镇与宜兴市区的市容市貌,差距恐怕不会小于县级的宜兴市之与江苏省会南京市!过去20多年里,我对父母故乡的最大印象是:每回去一趟,就会感觉乡村比过去不但没有令人欣喜的改观,反而更加脏乱不堪,小时侯宁静美丽的田园记忆日益被污浊的河流和杂乱空置的房屋所覆盖。如今,我的那些堂表兄姊们相继离开祖先的乡村,迁入一天比一天膨胀的“海门市”,从“农民”变成“市民”。2008年秋天,连我母亲出生的那幢建于晚清时期的摇摇欲坠的老宅也被一场大火最终吞噬……

 

三.分税制

 

1994年实行的分税制改革则进一步加剧了县乡两个基层行政层级的财政困难。财政部科研所公布的统计数据显示,1994年之后,中央财政收入占总收入的比重从之前的40%上升到了55%左右,省级财政从16.8%上升到了30%左右,市级财政的收入比重也有所上升。五级财政中上面三级财政收入的比重都在上升,而县乡财政收入大幅下降。而且,越是贫困的地级市,这种情况就越严重。因此,“市管县”在很多地方被形象地称为“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”……

撇开国家与省之间的收入支出关系不论(这是另一个极为重要的问题,需要另外专题讨论),造成这种财权重心上移、事权重心下移状况的根源恐怕不并是分税制改革本身,而是边界划分清晰的分税制仅能落实于国家与省的层面,省以下不可能真正实行分税制。正如财政部科研所所长贾康以前曾经撰文分析的,“二十几种税,在五个层级里怎么分?分不下去!”于是在省以下就形成了实际上是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等。这种随意和混乱的状况给地方行政高层级“上提财权、下压事权”留下了很大的空间,也使转移支付根本做不实。

从这里我们就能够清晰地看到,如果不把在西方发达国家良好运行了几百年的分税制进一步推进到省以下的层级,简单地将财政上的“市管县”改为“省管县”,并不能真正解决问题,它所改变的只是“讨价还价”的主体而已——市能够利用行政权力去“刮”县,省就一定不会了吗?别忘了,省可是比市的权力大得多!而且在现行体制下,省对于集中资源发展省内中心城市——尤其是省会城市——的热情,一点也不会比地级市片面追求地级市政府所在城市发展的热情来得低。

要将分税制改革推进下去,精简财政层级当然是至关重要的环节——分三层显然比分五层要容易和可行得多。不过,改革国家现有税收体制及国家与省之间的分税格局也注定是不可或缺的。简单地说,国家应当留给省更多的税源,这样它对其下一级的县、市才有税可分。从政治效应上来看,如果国家层面开始就有明显的“上提财权、下压事权”的取向,怎么能指望省和省以下各级政府不依样效尤呢?

 

四.城市化

 

存在了至少250年的茅家镇的确没有必要继续存在下去,因为它“吃”掉了整个海门县,凭借这一点,它上升为“市”。假如这就是80年代以来中国城市化的基本逻辑的话,那么这是一种对农村和中小市镇进行攫取和掠夺的畸形城市化。而在更高的地一级的层面,情况更加突出。与我们在世界上最早实现城市化的欧洲所看到的如画的乡村景致作一比较,这种“中国式城市化”与真正的“现代化”是完全背道而驰的。

的确,工业化和城市化是中国未来的一项长期任务,也可以说是中国经济在本世纪内能够保持持续快速增长的最重要的引擎。而且,发达国家农村城市化的历史,也确实伴随着资本、人才和其他要素资源向城市集聚的过程。但是,这种要素流动的原动力应当是市场本身,而不是行政力量。也就是说,要素往能够产出更大效益而不是行政权力更高的地方流,而真正市场化的要素流动一定是双向的。这样的城市化,必定是城市与乡村相互支持,相互补充,共同发展,而不像我们这里目前的这种城市依托行政力量对农村进行单向的剥夺和榨取。高端要素可能的确会向城市集聚,但城市的产业也一定会随着土地、劳动力等要素价格的逐步提升而向周边农村辐射,进而对后者的经济社会发展产生拉动效应。

我在筹划写这篇文章时,有朋友向我提出了一些更为根本性的宏大问题,例如财政分税制与联邦制的匹配关系及中央集权国家与联邦制国家在行政管理上的优劣等。我认为,这些讨论在理论层面都是有益和多多益善的,但由于它们都涉及到国家的根本政治制度,因而这种讨论短期内恐也仅能停留于理论层面。就其在目前中国的政治体制和宪法框架内的现实操作性而言,我认为逐步撤销地级市这一层级,撤销县级市,恢复县制,并重新回到“国家--县(市)”的三级传统行政管理体制,是最为稳妥可行的改革路径。

这涉及到一个城市化究竟应该行政主导还是市场主导的问题,在我看来,今后无论省城、行政级别为地级(厅局级)的省内二线城市,还是县域内的城镇,其发展壮大都应遵循让市场来配置资源的逻辑。

经常有人貌似合理地提出,县作为独立单元的行政管理体制是传统农业社会的产物,不能适应现代工业文明发展的需要。立足于现代经济的视野,单个县域的土地、劳动力等各项资源的确都有可能不能满足大规模生产流通的要求,这一点在珠三角和长三角等经济发达的省份已日渐明显。然而,正如我在前面已经提到的,合理的资源整合应当遵循市场经济、自愿等价交换的基本原则。这或许的确会造成县与县之间、乡镇与乡镇之间“博弈成本”的显著提高,不利于短期效率,但通过有违公开公平公正原则的强制性行政手段“节省”下来的市场博弈成本,必定会在其他方面加倍索还。人们今天哀叹的“故乡沦陷”还仅是其中最为和平的一部分,我们经常看到的强征农民土地、强制动拆迁所引发的基层暴力冲突以及政府权威受到的严重挑战,正以更为惨烈的形式向我们展现出一幅中国式的“掠夺性”城市化的黯淡图景。

不说遥远的欧美国家,日本和我国台湾地区都是比中国大陆更加发达的现代经济体,它们的历史背景与中国大陆相同或接近,因而在现代化和城市化进程中想必也面临过类似的县域资源不足的情况。而且,事实上它们早已完成中国大陆尚在进程中的城市化,农村和农业人口比例比中国大陆更少,但它们的乡村不仅没有在这一过程中衰败凋敝,反而处处呈现出比大城市更加经济富足、社会和谐、民风淳厚、环境优美的巨大吸引力。这里面的原因或许也是复杂的、系统性的,但我认为,最重要的原因之一,是它们完好无损地保持了县、乃至更低层级的乡镇的公共财政体系的独立性和完整性。

放到更为宽广的历史中去审视,自秦制“废封建、设郡县”以来2000多年间,中国政治的核心问题之一便是如何管理好郡县。我们的社会正在经历着从传统文明向工业文明的剧烈转型,县本身的职能也正在经历着转型,从传统的农业型经济社会单元转向现代的工业化经济社会单元,但有一条古老原则恐怕是不会改变的:郡县治则天下治。

因此,我很希望年年春节的“乡村凋敝”话题能够让越来越多的人搞清楚这样一些基本问题:“县”是什么?“市”又是什么?什么是真正的城市化?以及中国需要什么样的城市化?……

说到底,不管是“省管县”还是“市管县”,最终的目标都是要将县“管”得更好。在市场经济和多元社会的条件下,何为“管”好?其实就是要让以县为代表的基层行政拥有更大的自主权,成为充满活力的独立的经济单元和社会单元(而以我之见,财政是牵一发而动全身的枢纽)。唯其如此,方能扭转我们在社交媒体上越来越多地看到的日益衰败凋敝的悲哀景象。

写于2016224-25日,发表于2016226日“腾讯·大家”专栏;见网标题:大城市的畸形掠夺造就了乡村的凋敝;链接:http://dajia.qq.com/original/category/cjb160226.html

 

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