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陈季冰的博客

生于60年代

 
 
 

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陈季冰,1967年12月生于上海,毕业于复旦大学新闻学院。曾任上海经济报副总编辑、东方早报副主编,现就职于上海商报社。著有从近现代历史出发探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》。本博客内所有文章(除特别注明外)版权均为陈季冰所有,欢迎浏览,如欲转载,请事先与本人取得联系。 chjb@vip.sina.com

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从机场建设费到民航发展基金,一条都没有讲清楚  

2012-04-22 13:11:37|  分类: 财经评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    世界上许多显然不合理甚至荒谬的事情,往往因为人们的习以为常而一直滋润地存活着,仿佛过往的历史就是它们将来继续存活下去的最大理由。这时候,一些意想不到的变故往往会重新唤起社会对它们的关注。即便关注并不等于改变,但至少迈出了改变的第一步。

    在中国拥有20年历史的“机场建设费”就是一个这样的一种“中国特色”的又一典型例子,国家财政部本周(317日)突然宣布将它更名为“民航发展基金”后发现,这么做不仅没有解决任何问题,反而制造了新的更多、更大的问题。

    按照财政部一厢情愿的想法——它正是对外界这么解释的:民航发展基金虽然名字很新,但不是新设立的某个基金,它仍然维持原机场管理建设费的征收标准。因此,对乘客而言并没有额外增加负担。而从它自身的角度说,更名意味着管理方式的改变,能够将原来的一项模糊的非税收费转变成政府性基金,如此一来则资金管理的严格性、透明性都将获得提高。因此只有好处、并无坏处,对此,我们似乎是可以基本同意的。

    然而,财政部没有料到——也可能它料到了,但觉得没有必要理睬——的是,从机场建设费到民航发展基金,虽然国内航班50元、国际航班80元的标准并未改变,但却引发了全社会对这项收费前世今生的空前关注。于是,正如我在开头所说的,许多过去熟视无睹的问题便纷纷浮上台面。

    随着讨论的深入,社会舆论从最初对这项收费改换名称后实际换汤不换药的抱怨,逐渐转向对它的使用过程中存在暗箱操作的质疑,最后又聚焦到了以下几个问题上:无论叫机场建设费还是叫民航发展基金,向老百姓征收它的法理依据何在?20年过去后,当初征收它的理由现在是否仍然成立?它是一种什么性质的收费、应当如何处置?……

    在改革开放之初,由于当时国家财政紧张,许多应当属于政府公共服务的基础设施建设资金捉襟见肘。在那种特殊情况下,政府不得已向民众征收了名目不少的特别费用,因为如果不是这样的话,仅靠国家财政投入,也许这些海陆空交通、水电煤、通讯等基础设施几十年都发展不起来。现在超过40岁的人都应该还记得,当时申请安装家庭电话要缴纳一笔不菲的“初装费(我所居住的上海最高达到过2000元)”;一些城市——如上海——还对申请煤气开户者征收过城市燃气建设债券;此外,各地名目繁多的教育基金等等大多也属于相同性质。

    就机场建设费而言,问题在于,当初收取这笔钱是因为当时中国机场资金紧缺、设施条件差,需要投资加快发展。眼下,中国机场建设的大发展热潮早已过去,继续征收似乎是没有道理的,而换成所谓“民航发展基金”,则有将本应当废止的机场建设费长期化、法定化之嫌。

    财政部认为,民航发展基金的使用比机场建设费更宽泛,除了维持原来的使用范围外,还要根据我国民航事业发展要求,将节能减排和通用航空纳入。的确,按照这种逻辑,民航的建设和完善是无止境的,永远需要更多的投入。但有人却一针见血地指出,今天中国的几乎所有机场从营运方式上看,都早已不再像当年那样,是国家或地方政府提供的公共品。事实上,我国的民航机场基本上是以盈利为目的的企业,它们中的不少还是上市公司。于是,政府向普通老百姓强制性地收费,再去投入机场建设,岂不等于政府向社会强行摊派然后去补贴上市公司的股东吗?这里的公平性何在?

退一步说,如果机场是免费的公共品,就像普通公路那样,那么建设资金自然应由公共财政来承担,机场本身也就不应该再是盈利机构。在这种情况下,政府不是不可以向使用这种公共产品的老百姓适当收取一定的税费,好比车辆保有者因使用公路而必须缴纳的养路费(现在改成了燃油税)。然而,按照国家法律,如果是税,就必须经过全国人大表决通过;如果是费,则必须在人大的主持下经过听证程序。财政部作为国务院的一个行政部门,没有权力随随便便设立。

此外,正如之前有媒体质疑的那样,全国业已征收了20年的机场建设费累积金额达到上千亿元,这笔巨额收入的用途没有人说得清楚。虽说未必是一笔糊涂账,但它在管理和监督上的缺陷是显而易见的。我们实在没有理由相信把它改称为民航发展基金之后,这些问题就会自然地不复存在。

在有关民航建设基金的各种论调(逻辑)的解释中,最令我觉得匪夷所思的是所谓“政府性基金”这种说法。根据我的理解,既然名曰“政府性基金”,那就应当是政府出资用于资助、鼓励某些能够给全社会带来共同利益的事业。比较典型的如各地的文化发展基金,它是用于资助、补贴那些优秀的文学艺术作品的生产和消费;还有如各种类型的科技发展基金,用来帮助科学研究和技术创新……尽管资助的内容千差万别,但它们在性质上有一个共同点的:都是政府掏的钱,用到社会上去。我从未听说过某种政府基金是相反的:让老百姓掏钱,用于资助政府或政府下属的企业或投资的事业,而且是强制性的。如果是这样,这就不应当叫“政府性基金”,而应当叫税。

当然,现实生活中的确存在某些政府依法向老百姓强制收取后由政府统筹管理的“基金”,但它们的用途无一例外最终全都必须花在被征收的老百姓身上,而不是被政府拿去当称预算内或预算外的随意支出。这类基金其实就是用以医疗、养老、失业等的社保基金和用于购买商品房的公积金。这类基金还必须遵循一条非常重要的原则,就是它是要还本付息的。虽然未必是你向征服交多少,将来政府就还你多少,利息也多半要比商业银行的低,但有一点是肯定的:你现在交得多,将来得到的返还也多。

基于这种逻辑,政府如果认为民航未来发展仍然需要所有乘客共同作出贡献,因此仍然有必要向他们强征一种叫“民航建设基金”的费用,那么也不是完全不可以,但它必须在两个前提之下:首先,应当经过恰当的合法程序;第二,也是我最想在这里强调的,这笔费用说到底是民航向乘客“借用”的,当然,是一种强行而非自愿的借用。既然如此,则无非有两种后续处理方式:第一种,在征收前就约定借款的期限和利息,到期由机场方面向支付过“民航发展基金”的乘客还本付息。这种形式究其性质相当于眼下市面上多如牛毛的企业债,条件成熟时甚至可以进入债券市场进行交易;第二种,将乘客支付“民航发展基金”视为购买了机场的股份,缴纳者今后有权行使股东权益,享受利润分红。

    但现在看来,从机场建设费到民航发展基金,早就应该讲清楚的原则,依然一条都没有讲清楚。

     写于2012419日,发表于2012422日《南方都市报》“评论周刊”。见报标题:肥美的机场建设费;链接:http://gcontent.oeeee.com/2/ae/2aec405d4b595923/Blog/d83/f2acff.html?t=1335070257

 

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