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陈季冰的博客

生于60年代

 
 
 

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关于我

陈季冰,1967年12月生于上海,毕业于复旦大学新闻学院。曾任上海经济报副总编辑、东方早报副主编,现就职于上海商报社。著有从近现代历史出发探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》。本博客内所有文章(除特别注明外)版权均为陈季冰所有,欢迎浏览,如欲转载,请事先与本人取得联系。 chjb@vip.sina.com

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打开气候谈判僵局的钥匙  

2011-12-12 11:05:13|  分类: 政治评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一.

    德班气候峰会一如人们预料地在沉闷的扯皮中度过一周后,中国代表团团长解振华的一番最新表态就像一阵疾风,在会场内外吹起许多涟漪。

125日中国代表团的首场新闻发布会上,代表团团长解振华出人意料地表示,中国政府可以接受有法律约束力的全球减排协议,但有五大前提。它们包括:1.必须要有《京都议定书》第二承诺期;2.发达国家兑现300亿美元快速启动资金和2020年之前每年1000亿美元的长期资金,尽快启动绿色气候基金;对减缓和提供资金、技术转让的情况,要建立监督执行机制;3.落实适应、技术转让、森林、透明度、能力建设等方面的共识,建立相应的机制;4.加快对各国兑现承诺、落实行动情况的评估,确保2015年之前完成科学评估;5.要坚持“共同但有区别的责任”原则,公平的原则,各自能力的原则,确保环境的整体性,各国承担与自己发展阶段和水平相适应的责任和义务。

按照解振华的说法,只要符合上述五大条件,“这样的法律文件我们是愿意参加的”。敏感的外电立刻用“软化”、“松动”、甚至“历史性突破”等字眼儿来评价中国立场的调整。英国《金融时报》的报道称,“中国最新表态使联合国气候峰会陷入混乱……各国谈判代表针对中国此举究竟意味着什么展开了辩论。”

    但迄今为止,美国和欧盟谈判官员对解振华的表态仍采取一种模棱两可的狐疑态度。例如,美国代表团团长托德斯特恩称,解振华所说的新协定究竟意味着什么,仍不十分清楚。而欧盟气候变化专员赫泽高(Connie Hedegaard)则在自己的Twitter上写道:“对于达成一项有法律约束力的协议的必要性,谢部长发表了热情洋溢的言论。这是否意味着中国也将接受法律约束呢?”

    但更多的人士则将中国展现出来的灵活性视为漫长的联合国气候谈判取得最后成功的一道新曙光。英国气候变化大臣克里斯休恩相信,如果中国真的愿意签署强制减排协议,各方就有望“在德班取得巨大的成果”。甚至欧盟自己也认为,解振华的言论“说明有可能取得强有力的结果”。

从东南亚的巴厘岛到北欧的哥本哈根,从拉美的坎昆到南非的德班,围绕温室气体减排的讨价还价的会场在我们这个看起来一天比一天更暖的星球上足足转了一圈。尽管一些基本原则——如“双轨制”谈判机制、“共同但有区别的责任”等——得到坚持,一些局部的突破——如资金援助、技术转让等——得以落实,但气候谈判在整体上已陷入僵局,却是个不争的事实。

1128129日在南非德班召开的第17届缔约方大会(COP17),被视为挽救《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的最后机会。1997年达成、2005年开始实施的具有法律效应的《京都议定书》的第一阶段承诺将于2012年底结束,而20092010连续两年的哥本哈根和坎昆会议均未达成第二期承诺。因此,来自近200个国家的谈判代表们若在这个两周内仍不能敲定一份新的排放目标,那么联合国过去20年来的努力就基本失败了。

不过,由于有了两年前哥本哈根的教训(正因为那次会议把全世界对温室气体减排的期待提升到了顶点,它的破裂也就格外打击世人的信心,进而引发出许多阴谋论的猜疑和恶意指责),而中美两个世界上最大的温室气体排放国(美国没有批准《京都议定书》,中国则不承担刚性减排指标)至今也并没有丝毫弥合分歧的迹象,再加上近来日本、俄罗斯、加拿大和欧盟等谈判方的冷风频吹(它们或多或少地表达了拒绝单方面延续“义务承担期”的意思,这进一步拉大了与中美之间的心理距离)……绝大多数的观察人士都不看好这次会议,他们普遍认为,各国达成全球碳排放协议的希望实在渺茫

    雪上加霜的是,这一年里,日本地震引发了前所未有的核危机、欧洲主权债务危机一浪高过一浪、美国总统大选正在拉开帷幕;而在另一条战线上,科学界不同政治立场的科学家们则仍在为气候变化的真实程度以及人类活动究竟是不是它的主因等问题激烈争吵……所有这些国际经济、政治和科技的因素似乎都不利于今年的德班会议。因此,正如一些分析家指出的,全世界对于气候谈判的期望值已经跌落到谷底,预计德班会把更多的难题留给明年的卡塔尔(联合国已经决定,下届气候会议在卡塔尔主办)。

这种悲观情绪甚至也传染到了各大主要经济体的官方谈判代表乃至主持谈判的联合国身上。例如,早在今年3月初,当时的气候变化谈判中国首席代表解振华就公开展望,德班会议上关键议题的谈判任务艰巨;就在本周一(28日),本次大会中方首席谈判代表苏伟也对媒体表示,德班全球气候会谈“并不是非常乐观”。即便东道主南非总统祖马的豪言壮语“在德班没有什么事办不成”,也提振不了多少士气。甚至直到会议已过半程,联合国秘书长潘基文依然在警告说,德班或许将达不成任何有效协议——“严重的经济困境”以及政治分歧意味着,新的全球气候条约可能“超出我们力所能及的范围”。

    唯一值得欣慰的是,尽管相互间极度不信任,但所有人也都意识到,我们共同居住在这个星球上,气候变暖这类全球性的挑战只能大家共同面对。正是这种信念支撑着马拉松式的谈判过程得以延续至今,除了一向主张“环保立国”的加拿大突然令人吃惊地扬言要退出《京都议定书》外,迄今没有任何国家提出过终止谈判,就像墨西哥总统卡尔德隆在去年这个时候说的:“不要让后人记住我们的自私”;祖马现在也强调:“即使德班会议无果而终,国际气候谈判进程也不能终止。”

 

二.

    那么,走出僵局的钥匙究竟在哪里?

我觉得,要回答这个问题,首先要问另一个问题:目前这种僵局是怎样形成的?其症结何在?

    有人认为,联合国体系下的国际多边谈判机制是气候谈判的最大拦路虎。因为这种决策机制意味着,只要有一个成员反对,就无法通过任何决议。这种看法无疑是有道理的,但在当下仿佛是神圣不可侵犯的“主权之上”的国际关系理念下,多边协议又几乎是唯一可行的途径。如果沿用民主国家在国内政治中普遍采用的那种投票(少数服从多数)制,结果一定是:要么,多数国家通过的决议因少数强权(比如美国就曾拒不批准《京都议定书》)置之不理而变成一纸空文;要么,它沦为超级大国挟持“民意”、将自己的主张强加于弱小国家的赤裸裸的霸权主义。事实上,世界上行之有效的多边协议体系亦不在少,其中最典型的当属世界贸易组织(WTO)。当然,它的最近一轮多哈回合谈判也同样陷入了旷日持久的危机,这已是题外话了。

    因此,根本的症结还是在于气候谈判希望达成的有约束力的协议内容。每个国家基于自身的情况都有各自不同的利益盘算,这其实也很正常,WTO成员也是如此。大体来说,在气候问题上,目前世界上的国家分成三大阵营:作为全球唯一的超级大国,美国一直以来对达成刚性的减排指标抱有一种消极的怀疑态度,它总体上倾向于依靠技术进步和市场机制来逐渐缓解人类活动造成的气候变化;以欧盟和日本为代表的大多数发达国家则相信政府应当在其中起更大的作用,因而它们是达成法律协议的最热心的成员;以中国为代表的新兴发展中国家则在积极参与的同时坚决主张,鉴于发达国家历史上对地球气候环境的欠账,它们应该率先和更多付出努力,并在减排的资金、技术等方面给予发展中国家以补贴和帮助,它们更多地强调自身的“发展权”。

    上述这三种主张都包含了重要而正确的见解,它们实际上各强化了气候问题的一个方面。但就个人而言,我认为美国人所持的市场派观念的真理成分大概是最多的,也是最易行的。纵观世界能源发展史,煤炭取代木材、石油取代煤炭的过程,基本上都是市场自然选择的结果,我们没有从中看到多少政府干预的成分。这种自发机制为什么就不能适用于可再生能源取代化石能源的过程呢?随着地球上不可再生化石能源储量的日益枯竭,它们的价格必定会越来越昂贵,最终被更具竞争力的其他新型能源所替代。说老实话,我本人对于依靠政府干预来完成全球性的能源替代升级反倒是没有什么信心的,政府不把事情搞砸已经谢天谢地了。

    问题在于,要让技术进步和市场机制充分发挥作用,前提就是市场信号能够未经扭曲、并畅通无阻地传递到各交易主体那里,其中包括能源的供应者与消费者。然而,真实情况是:我们一边在不切实际地期盼在国际上签署一份强制减排的多边协议,一边又在国内动用巨额国家财政去持续补贴传统矿石能源的消费。这岂不是滑稽的自相矛盾吗?在这种情况下,缔结强制减排协议所导致的能源使用成本的抬高,一转眼又被政府补贴所抵消了。

    一项统计表明,全球每年用于对化石燃料补贴的金额总计超过了3000亿美元。不妨来看看世界上最大的两个温室气体排放国的情况——在美国,石油巨头通过对国会的游说获得了每年高达40亿美元的税务补贴,而其他各种名目的燃料补贴以及远比欧洲低廉的汽油税则被当作是帮助穷人的救济手段。在中国,成品油价格甚至都没有完全市场化,依然是国家控制的,被称为“两桶油”(现在应该是“三桶油”)的几大国有行政垄断炼油企业因为承担了“社会稳定”的政治任务而总有数不清的理由伸手向国家财政索取直接补贴或注资。另外,中国的资源税改革还刚刚起步,在此之前,国有能源巨头们几乎可以无偿地将任何一块国土之下的宝贵的煤炭油气财富据为己有而不必向国家交纳一分钱开采费用!与这种力度的补贴相比,国家花在电动汽车之类上面的清洁能源补贴简直就是九牛一毛。

    无论是显性还是隐形的补贴,它们都严重扭曲了矿石能源的价格信号和供求关系,使之在市场上总是能够低于其真实价格出售,最终不仅助长了消费者对它们的依赖和浪费、也增添了温室气体排放,更使得新能源的技术创新和生产在与传统矿石能源的竞争中处于严重的不平等地位而难以发生、发育和成长。美国总统奥巴马曾经描绘过一幅一举取消这种全球性补贴的宏大蓝图,但受制于美国国内利益集团的强大游说力量和大多数选民的情绪,一旦将它付诸实施将注定困难重重,甚至有可能完全泡汤。

    至此我们便懂得,围绕气候变化问题,当前正确和迫切的做法其实不是规定强制减排的目标,而是首先剥除各国政府加诸传统化石能源之上的巨额补贴,给清洁能源产业的发展创造一个良好的环境,让它们最终自然地取代矿石能源——我们甚至未必需要花太多钱去补贴它们,我们只要消除市场中的扭曲、停止对清洁能源的变相打压就能做到这一点。

为此,各国需要签署一份具有法律约束力的协议,限期逐步减少直至彻底取消对矿石能源的补贴。它所遵循的基本原则颇类似于WTO,后者也只要求缔约国降低进出口关税、禁止各种出口补贴。其实,只要真正不折不扣地践行了这些承诺,用不着刻意制订什么“鼓励政策”,国际贸易就一定会依靠市场的自发力量活跃和繁荣起来。

    如果企业和消费者有朝一日发现,生产和使用绿色能源是有利可图的,而非仅仅出于社会施加的道德责任,那么新旧能源的替代升级就自然会水到渠成。历史经验告诉我们,技术进步和市场机制是完全有可能帮助我们实现这个目标的。

实际上,历史经验还告诉我们,阻碍这种进步的最大力量正是来自政府自身,尽管全世界的政府都无一例外地一边高唱着清洁能源的赞歌,一边在哥本哈根、坎昆和德班以及未来什么其他的会场上讨价还价。19世纪末电灯已经发明后,英国议会曾经在相关利益集团的劫持下通过了一个在马路上禁止使用电灯以保护传统煤气灯的法案。幸运的是,与今天的政府相比,当时的政府普遍要小得多,所能调动的资源也十分有限,因而无力长久地阻碍技术进步通过市场机制赢得最后的胜利。100多年后的今天,不管是民主的还是威权的,世界上绝大多数政府控制社会的广度和深度、调动资源的能力都是当时维多利亚女王的大不列颠帝国政府不能同日而语的。如果说人类能源史上的最新一次转型升级的结果很可能比以往更加令人悲观的话,原因就在于此。

    即便如此,由于试探性地借用了一些带有市场色彩的手段,如碳排放交易、气候债券、绿色气候基金等等,近年来世界各地的清洁能源已经获得了惊人的增长速度。据统计,2010年全球的清洁能源投资增幅高达创纪录的30%,总额为2430亿美元。目前,非化石燃料能源已经占到了世界新增发电能力的一半左右,这是一个巨大的转变。

 

三.

    现在让我们再回到谈判机制问题。

我认为,要从无到有地建立一份气候问题国际协议,联合国的多边框架的确不是一个好的平台。一年前坎昆会议时《华尔街日报》就提出过的一项建议值得充分重视:从现在起,我们应该将重心转移到要为减排负主要责任的少数大国身上。只要这些国家之间达成了切实可行的协议,事情就算基本搞定了;反过来说,也只有这些国家才拥有相应的资源去做成一些实事。

事实是:联合国有192个成员国,但美国和中国这两个超级国家所排放的温室气体就占到了全球总量的40%以上。如果再把范围扩大到20国集团,那么这一比例将上升到80%。这二十个国家的GDP、贸易和人口总量分别占全球总量的85%、80%和70%,假如它们之间谈成了,其他那172个国家就算继续毫无作为,它们的那点排放对气候变化的贡献也几乎可以忽略不计。更何况,在大国的胡萝卜加大棒之下,小国是不可能不跟着一起走的。

    而要实现这个目标,当下的重中之重是美国和中国之间必须率先求得妥协。国际上不是有人一直在主张G2主导的世界秩序吗?至少在气候谈判的领域内,G2可以试探性地先行一步,它应当通过G20来发挥作用,自己则充当G20的基石。欧洲和日本以及加拿大、澳大利亚等国原本就一直愿意并要求签署国际减排协议,只要中美两国取得一致,它们那里不可能存在太多障碍。

    美国的主要问题是国内政治,基本可以预计的是,明年面临大选的美国,在本次德班会议上不会支持任何带有法律条约意味的协定。这里我不展开论述了。

就中国而言,有一个转变虽然巨大,但或许是必须的——长期以来,中国一贯反对制定强制性减排目标,支持自愿减排目标。事实上,中国已经郑重宣布了到2020年单位GDP温室气体排放比2005年下降40-45%的承诺。由于有了中国的带头,巴西也已承诺,在正确的帮助下减少36%的碳排放浓度……然而,在对中国缺乏必要信任的西方国家看来,因为难以从外部监督,中国的承诺就是没有实际意义的。换言之,要想与美国达成协议,未来我们同意接受国际核查和监督,恐怕是在所难免的。

    对近先代历史上饱受帝国主义欺凌、因而对“主权”概念抱有病态般珍视的中国来说,这在面子上可能的确有些过不去。但国际监督绝不是单向的,而是对等的,也就是说,既然中国答应接受国际核查,那么美国、欧盟和日本同样也必须如此。

    另外,签署强制减排(按照我前面的主张,实际上应当是强制削减矿石能源补贴)协议也绝不可能意味着中国与美国(还有其他发达国家)的权利义务是相同的。关于发达国家应当承担更多义务这一基本原则,包括美国在内,世界上没有任何一个国家表示过反对。因此,“强制”与“自愿”之间的不同,无非就是“共同但有区别的责任”当中的那个“区别”的多少而已——它是“量”而非“质”的不同。况且,中国对世界承诺的未来15年减排40%的目标是不附带任何条件的,换句话说,就算气候变化国际谈判彻底失败,中国也会单方面独立完成这一目标。既然已经有了这个前提,我们看不出中国为何必须坚持拒绝签署强制减排协议。当然,强制减排的目标仍有待讨价还价,而且应当比自愿减排的目标要低。这个道理,相信西方国家也是不难接受的。

    值得欣喜的是,尽管美国在这方面的态度依然故我,但正如本文开头所指出的,中国政府态度的转向仍是值得信息的,这是一个将事态纳入良性循环的良好开端。虽然没有美国的参加,事情依然不会成,但如果中国和欧盟能够率先谈妥,那将使美国陷入更加孤立的境地,更大的压力或许将迫使它也不得不改弦更张。这就是多边谈判的特点。

    写于20111129-30日,改定于2011125日,发表于20111212日出版的《经济观察报》观察家版。见报标题:打破气候谈判僵局的关键;链接:http://epaper.eeo.com.cn/shtml/jjgcb/20111212/73384.shtml

 

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