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陈季冰的博客

生于60年代

 
 
 

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关于我

陈季冰,1967年12月生于上海,毕业于复旦大学新闻学院。曾任上海经济报副总编辑、东方早报副主编,现就职于上海商报社。著有从近现代历史出发探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》。本博客内所有文章(除特别注明外)版权均为陈季冰所有,欢迎浏览,如欲转载,请事先与本人取得联系。 chjb@vip.sina.com

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一场事先张扬了20年的改革  

2008-11-21 13:03:54|  分类: 财经评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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写与20081120日,改定于2008年11月21日 

    我昨天的评论《成品油定价机制和燃油税两项改革没有可能在20天内实施》(http://blog.ifeng.com/index.php?action=article&itemid=1863812)中有一个事实性的错误需要澄清并致歉。我在那篇文章中提到,国家法律规定,开征某一种新税或调整某一种已有的税种必须经人大批准或授权,到目前为止关于燃油税的提案都没有听说过,因而不可能在20天内宣布实施。

    今天我又仔细研究了相关法规,发现19991031日全国人大通过的《公路法》修正案同意国务院提请,将应当由养路费变身而来的燃油附加费改为燃油税。也就是说,早在9年前全国人大已将“择机出台燃油税”的权利授予了国务院。所以,如果国务院现在要开征燃油税,并不需要通过全国人大审议通过。事实上,人大还将其他许多税收授权给了国务院。

    不过这么一来就更令人困惑了——既然“择”机都择了9年了,眼看大家差不多都忘了这茬事,还是没能“择”到,是否说明被授权方没有能够兑现向授权方作出的承诺,而后者是否应该收回当初的授权并加以重新考虑呢?因为这项授权假如是无期限的,那实际上就等于人大已经将一部分权力永久性地让渡给政府行政部门。

    我最初听到“费改税”的话题,是在上世纪90年代初,那时我刚从大学毕业分配进报社当记者。一晃十五六年过去了,当年费改税中的为人议论最多的燃油税取代养路费的改革仍然毫无任何进展。我们中国人几乎每天都会看到和听到“抓住机遇、加快改革”之类的宣传,燃油税的改革可以称得上是最集中体现了“抓不住机遇、延误改革”的反面典型。燃油税取代养路费的好处这里无需赘述,问题在于,为什么这么一项局部领域的改革竟会如此艰难?过去30年来,似乎一些关乎国计民生、社会稳定、乃至意识形态等范围更广、程度更深的改革似乎也不像它那么停滞不前。

    论者分析过许多原因,集中于以下三条:第一,高油价时推燃油税会增加用车人或单位的支出,社会难以承受;第二,牵涉到中央与地方的税费调整,因为养路费是一种地方收入,而燃油税则是一种共享税收;第三,牵涉到政府不同部门之间的利益调整,养路费的收取单位是交通管理部门,而一旦变成了“税”,则必须由税务部门征缴。

    我的看法是,上述这些理由可能确实存在,但都不是根本性的障碍。所谓中央与地方、部门与部门之间的利益调整,归根结底只是一个技术性问题。如果真的下决心改革,中央只要把燃油税变成一项地方税留在地方就可以了,不改革中央本来也拿不到这笔钱。而如果各地政府都严格执行收支两条线的财政纪律,交通部门收上来的钱,是要纳入政府的收支预算管理的,它自己根本没有权利去随便花掉。退一步说,即使交通部门有一定比例的提成,政府在改革以后也完全可以通过财政拨款的方式将原来的这部分利益补偿给交通部门。不管是以养路费形式还是燃油税形式存在,反正收上来的钱本就应当用于公路养护。至于说到增加社会负担,那就更离谱了。开征燃油税的目的是要以这种更为公平合理的税收去取代不公平不合理的养路费,而不是增加政府收入。国家应当设计一个比较精准的经济学动态模型,在此基础上确定燃油税的税率,以保证按此税率与按现行养路费制度征收到的总金额大致相等。如此,不同用车个人和单位的税费负担可能会有很大变化,但全社会的总负担并不会增加。而且由于燃油税是一项鼓励节约的制度,长期来看改革一定能够降低全社会的总负担。况且就算这个推断成立,最近这10多年以来,有多少人听说过政府因为担心增加社会负担而停止或暂缓某项它想要推进的税费改革的?此外,还有人将取消高速公路的收费与开征燃油税扯在一起。这点也是不成立的,因为高速公路收费的依据是建立在它是公司化经营(而非政府管理)的基础上的,因而需要在一定年份内(通常是20年)收回投资。车主向高速公路运营公司支付的“过路费”与向政府交通管理部门上缴的养路费的含义是不同的。

    那么,根本性的障碍到底在哪里呢?我认为这涉及到改革的动力问题,我们应当将关注重点放在下述问题上:哪些人有比较强烈的意愿推动(或阻碍)这一改革?

    燃油税取代养路费的改革带来的核心变化其实很简单:开车多的人(或单位)多支出。如果依据单位时间出车里程这个标准,目前中国的汽车保有情况大致可以划分为四个部分:第一类是公交、出租以及包括货运在内的各类经营性的车辆;第二类是政府的公车;第三类是所有企事业单位非经营性的车辆;第四类是私人家庭车辆。我没有做过科学的统计,但我认为根据直觉就很容易得出以下结论:第一类是用车最多的,第二类和第三类应该差不多,但考虑到官员公车私用的情况非常普遍,第二类应当比第三类用车要多;第四类用车最少。

    由此可以判断,燃油税改革改革的支持者是所有私人车主和一部分企业(主要是私营企业),而它的反对者是经营性车辆的拥有企业和一部分政府部门(还应当包括许多国有企事业单位,众所周知,它们的领导人其实跟政府官员没什么区别)。而改革的话语权和主导权又掌握在哪部分群体手里呢?当然是后者。很难设想,有人会费力地去推动一项有损于(或至少无利于)自己的改革。

    当然,我们也不能把事情看成铁板一块。应该说,在燃油税的问题上,越是高层的政府——特别是中央政府——往往越有意愿推动这项改革,因为它们对社会公平、节能减排这类全局性的重大社会目标负有绝大部分责任。然而,30年的实践告诉我们,改革的确都是自上往下推动的,但决定一项改革成败的关键往往取决于能否调动基层政府的积极性。在中国的现行政治体制下,即便是对大多数老百姓有好处的改革,但假如会损害到各级基层政府的利益,它也多半很难推行下去。更何况,对高层政府来说,燃油税改革毕竟只是一个局部事件,远非一桩生死攸关的重大事项,如果它一定要强推,会担心自己得不偿失。

    就燃油税取代养路费的改革而言,它的直接受益群体缺乏的是基本的政策博弈力量,而它的间接授意者有足够的博弈力量但又缺乏十分强烈的意愿,这就是这一场事先张扬了近20年的改革之所以迟迟难产的根源。现在,如果这项改革想要重新获得推进的动力,那么就有特殊的机遇或危机打破几乎已经刚性化了的利益和博弈格局。不知道现在是否已经到了这个时候?

    进而言之,这也是走过了30年以后的整个中国改革事业的一个缩影。

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